“十四五”规划和2035年远景目标纲要首次将“能源综合生产能力”纳入安全保障类指标。不断攀升的石油对外依存度带来的后果是，一旦国际石油供应出现动荡，将对我国经济社会发展产生影响。新冠肺炎疫情影响广泛深远，国际能源市场波动加大，全球能源治理体系深度调整。章建华表示，要牢牢守住能源安全底线。同时，实施国家黑土地保护工程，开展保护性耕作6000万亩。唐仁健表示，确保耕地数量，要坚决遏制“非农化”、防止“非粮化”。
开局之年起好步，离不开规划先行。“十四五”规划和2035年远景目标纲要中，有很多经济指标备受关注。有的指标没有量化，有的指标第一次“亮相”……这些指标的调整或者设立是出于何种考虑？有什么意义？小编带你看↓
1、GDP增速为何不设量化目标？
“十四五”规划和2035年远景目标纲要，未对“十四五”时期设定量化的GDP增速目标，引发了海内外广泛关注。据介绍，“十四五”规划和2035年远景目标纲要仍将GDP作为主要指标予以保留，但该指标值被设定为年均增长“保持在合理区间、各年度视情提出”，这一表述方式在我国五年发展规划史上还是第一次。
“GDP不设定量化目标，并不意味着不重视经济增长，也不意味着任由经济增速下滑。”国务院发展研究中心研究员张立群表示，中国经济发展已进入高质量发展新阶段，对经济速度问题须辩证看待，既不能一味地追求GDP增速而忽视了发展质量，也不能过度陷入增速“焦虑”。事实上，经济高质量发展仍需要有一定的经济增速作支撑。
“我国是世界上最大的发展中国家，发展仍是解决一切问题的基础和关键，‘纲要’正是从推进现代化建设的全局和整体出发，充分把握‘十四五’发展趋势和内外部环境，经过慎重论证、反复比选、深入研究后作出的一次调整。”国家发展改革委副主任胡祖才表示，“纲要”主要指标表中仍保留了GDP指标，只不过是将指标值的表述作了调整，实际上是以定性表述为主，隐含着定量表述。
值得一提的是，在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中，与GDP相关联的失业率、能耗强度、碳排放强度等指标，都给出了具体数字。不仅如此，GDP指标还融入到了财政政策、货币政策等指标中，体现了中央政府引导地方政府从“速度焦虑”“数字包袱”中解脱出来，把更多的精力放在保就业、保民生、保市场主体上的用心用力。
“保就业、保民生、保市场主体等目标做到了，经济增速自然就有了。未来，应努力推动经济增速与潜在经济增长率保持一致。”张立群表示。
专家表示，未来五年不设定经济增长目标，实际上可理解为一种“弹性指标”。这一方面凸显了决策层对经济发展质量和效益的更加重视，另一方面也体现了对外部环境不稳定性不确定性因素的理性考量，有利于更加积极主动、从容自如地应对各类风险挑战，增强发展的灵活性，为应对不确定性留出空间，同时也有利于引导各方面把工作重点放到高质量发展的轨道上来。
2、为何设立能源综合生产能力指标？
“十四五”规划和2035年远景目标纲要首次将“能源综合生产能力”纳入安全保障类指标。专家表示，能源安全是经济社会可持续发展的前提，必须要在保障能源安全的前提下，推动能源转型，实现高质量发展。
近年来，我国能源发展取得历史性成就，能源综合生产能力显著增强。虽然能源综合生产能力不断提升，但由于资源禀赋，我国能源安全一直面临不小的威胁，矛盾集中体现在油气安全问题上，即国内油气资源不能有效地支撑经济持续发展。不断攀升的石油对外依存度带来的后果是，一旦国际石油供应出现动荡，将对我国经济社会发展产生影响。
当前我国能源安全主要体现在3方面：一是能源需求持续增长，能源安全结构性矛盾突出，其中，煤炭消费占比超过一半，不利于低碳清洁发展。与此同时，随着需求的增长，石油和天然气对外依存度持续走高。二是进口通道集中度高，且所经地区地缘政治风险较大，风险评估与安全保障力度不足。三是风电、光伏、生物质能等替代能源发展不足，体制机制障碍突出。
因此，筑牢能源安全这道“闸门”迫在眉睫。国家能源局局长章建华认为，当今世界正经历一场更大范围、更深层次的科技革命和产业变革，能源发展呈现低碳化、电力化、智能化趋势。新冠肺炎疫情影响广泛深远，国际能源市场波动加大，全球能源治理体系深度调整。“这对我国建立清洁低碳、安全高效的能源体系提出更高要求。”章建华表示，要牢牢守住能源安全底线。统筹发展和安全，完善能源产供储销体系，保持国内能源供需动态平衡，增强能源对经济社会发展的系统化保障能力。同时，全方位加强能源国际合作，努力实现开放条件下的能源安全。
3、粮食产能为何成为主要指标？
“十四五”规划和2035年远景目标纲要把粮食综合生产能力列入经济社会发展主要目标，并明确为约束性目标，数值为6.5亿吨，即1.3万亿斤。粮食安全是“国之大者”，作为国家安全的重要方面，其分量举足轻重、意义非同寻常。无论是强调当期粮食产量还是预期粮食产能，都体现了中央对粮食安全的极端重视。
“十三五”时期是我国粮食安全形势最好的时期，粮食综合生产能力稳步提升，有力支撑了重要农产品供给。从科技来看，农业科技进步贡献率超过60%，农作物良种覆盖率稳定在96%以上，耕种收综合机械化率达到71%。从耕地来看，划定9亿亩粮食生产功能区和1亿亩大豆生产保护区，农田有效灌溉面积超过10亿亩，建成8亿亩“一季千斤、两季吨粮”的高标准农田。这些数据反映在粮食产量上，就是总产站稳在1.3万亿斤台阶。
南京林业大学农村政策研究中心主任高强表示，我国粮食安全当前供给没有问题，中长期供应也有保障。然而，要清醒地认识到新发展格局的一大变量是粮食。“十四五”时期，我国粮食供求紧平衡的格局不会改变。比如，谷物和谷物粉进口依然存在，大豆仍将是进口量最大的粮食品种。随着城镇化推进和消费升级，粮食需求仍将保持刚性增长，而粮食生产又面临水土资源的硬约束。这就要求我们必须走中国特色粮食安全之路，把饭碗牢牢端在自己手中。
确保国家粮食安全，是治国理政的头等大事，也是加快农业农村现代化的首要任务。农业农村部部长唐仁健表示，粮食产能要确保在1.3万亿斤以上，从品种看要做到“两稳一增”：稳口粮，即确保口粮绝对安全，南方双季稻扩种的面积要稳住、单产要提高，黄淮海和西北地区小麦面积要力争有所恢复；增玉米，要重点扩大东北地区和黄淮海地区玉米面积；稳大豆，要继续实施大豆振兴计划，力争面积稳定在1.4亿亩以上。
专家认为，从中长期看，提升粮食综合生产能力，关键在于落实藏粮于地、藏粮于技战略，确保需要的时候产得出、供得上，要抓住耕地和种子两个要害，从基础上为粮食安全提供支撑。
今年，农业农村部计划建设1亿亩高标准农田，任务量比去年增加25%。同时，实施国家黑土地保护工程，开展保护性耕作6000万亩。唐仁健表示，确保耕地数量，要坚决遏制“非农化”、防止“非粮化”。18亿亩耕地是吃饭的家底，必须坚决守住红线。同时，由于我国耕地总量少，不可能什么都种，必须集中力量把最基本最重要的保住，把有限的耕地资源优先用于粮食生产。
4、基础研究经费占比为何提高到8%以上？
“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确，基础研究经费投入占研发经费投入比重提高到8%以上。“基础研究投入不足是中国科技界长期以来重点关注和反映的问题。”中科院微生物研究所研究员黄力说，如今“十四五”规划和2035年远景目标纲要首次针对基础研究经费投入占研发经费投入比重的情况设置指标，这让像他一样长期从事基础研究工作的科技工作者们备受鼓舞。
为何要如此重视基础研究？“基础研究是整个科学技术发展的源头。”黄力以他熟悉的生命科学领域举例说，近年来格外引人注目的CRISPR/Cas9基因编辑技术，其实就起源于非常基础的研究：早期研究人员在对细菌的基因组进行序列测定时，发现了现在叫做CRISPR的序列的存在，在此基础上不断研究，才有了今天带来生物技术突破的基因编辑技术。
实现科技自立自强，离不开基础研究的支撑。经过多年发展，我国基础研究整体实力虽已进入从量的积累迈向质的飞跃、从点的突破迈向系统能力提升的关键阶段，但与世界先进水平相比，我国基础研究和原始创新能力还存在很大差距。“应该看到，在大多数基础研究领域，我们还处于弱势地位。”黄力分析，这背后与基础研究投入不足、科技管理体制缺乏长期稳定支持密不可分。
根据有关数据，去年我国基础研究投入占全社会研发总经费的比重首次超过6%，这一比例此前十几年徘徊在5%左右。而在一些主要发达国家，这一指标多为15%左右。“基础研究是科技基础的重要组成部分，长期以来因为投入不足，我国基础研究人才队伍不稳定。”在中国科学院大学人文学院教授王扬宗看来，“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，基础研究经费投入占研发经费投入比重提高到8%以上，尽管这一指标与一些发达国家相比还有一定的差距，但这已经是近几十年来国家给予基础研究最大的支持。
5、投资新空间为何要拓展？
在新冠肺炎疫情大考之下，2020年我国成为全球唯一实现经济正增长的主要经济体，投资的作用功不可没。进入“十四五”发展新阶段，我国经济要继续稳中求进，就需要进一步发挥投资的关键作用，在扩大有效投资、增强投资后劲的基础上，不断拓展投资新空间。“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出，“优化投资结构，提高投资效率，保持投资合理增长”。
中国宏观经济研究院投资所体制政策室主任吴亚平表示，进入新发展阶段，我国发展的基础更加坚实了，但发展的条件已发生深刻变化。未来5年，稳投资将更加聚焦优化投资结构，更加强调在补短板、强弱项、惠民生等领域发力，为我国经济高质量发展提供有力支撑。
近年来，我国基础设施建设取得了长足发展，但总体水平还不是很高，在民生发展、社会事业等领域还存在明显短板，特别是此次疫情暴露出的公共卫生、物流体系、应急储备等方面投资不足的情况较为普遍。此外，在全面推进城市更新改造、推动以县为载体的城镇化建设等方面，也存在着明显的投资不足。但短板也意味着潜力，专家表示，未来通过扩大有效投资来加快补齐短板，有望实现民生改善和经济增长的双赢。
与传统基础设施相比，新型基础设施领域蕴含更多的投资机会。国家发展改革委新闻发言人孟玮表示，尽管全球经济发展面临着诸多不确定性，但以数字化、网络化、智能化为引领的数字经济发展已成为共识。下一步，扩大有效投资将进一步聚焦新型基础设施建设。据介绍，今年我国将出台“十四五”新型基础设施建设规划，为扩大有效投资画出“施工图”。
形成强大国内市场，构建新发展格局，是未来5年我国经济社会发展的主要任务之一。在构建新发展格局的过程中，无论是加快突破“卡脖子”技术限制，还是推动传统制造业转型升级，都离不开企业设备更新和技术改造，而进一步锻造产业供应链长板，加快战略性新兴产业发展等，都存在着巨大的投资潜力。
值得关注的是，“十四五”规划和2035年远景目标纲要中规划了川藏铁路、星际探测、北斗产业化等102项重大工程项目，这当中既有引领未来发展的关键性重大攻关项目，也有世界级水平的基础设施领域标志性工程，还有直接关系民生的系列重大项目。
“这些重大项目落地实施的过程，也是进一步拓展投资发展空间的过程，有助于促进投资的稳定增长和自身结构的优化调整。”吴亚平表示，未来要充分发挥重大工程项目强引擎和硬支撑的作用，为实现“十四五”规划目标任务提供有力保障。
“新型基础设施建设、新型城镇化建设以及交通、水利等重大工程建设，未来仍将是我国稳投资的重要抓手。”国家发展改革委副主任兼国家统计局局长宁吉喆在接受经济日报记者采访时表示，当前，我国经济正处于转型升级关键期，加大“两新一重”投资，有利于调整经济结构，符合转型发展大趋势，同时也为经济平稳运行找到了新的增长点。
6、企业融资成本还能降多少？
“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，创新金融支持民营企业政策工具，健全融资增信支持体系，对民营企业信用评级、发债一视同仁，降低综合融资成本。专家表示，这些措施以民营企业为主要对象，具有较强的针对性。
“近年来，我国企业融资成本整体呈下降趋势，目前融资成本总体上是适度的，与当前经济基本面总体匹配。但一些薄弱领域如民营企业、小微企业，仍存在融资成本相对较高的结构性问题。”中国民生银行首席研究员温彬表示。数据显示，2020年12月企业贷款加权平均利率为4.61%，较上年同期下降0.51个百分点，创2015年有统计以来最低水平。
降低企业综合融资成本，并非仅通过降低贷款利率就能实现。“一方面是降低企业融资的显性成本，包括降低利率水平、降低与融资相关的费用支出。另一方面是降低企业融资的隐性成本，为企业融资提供更多便利，减少企业在融资过程中的时间精力投入。如方便企业从债券市场融资，为企业贷款融资过程中不动产、动产抵押登记等提供更多便利，通过金融科技让数据多跑路的方式提高业务办理效率等。”中国邮政储蓄银行研究员娄飞鹏表示。
专家普遍认为，从中长期来看，受通胀压力缓解、紧信用问题或将显现等影响，利率存在继续下探的可能性，有利于降低企业融资成本。温彬表示，结构性降成本政策将依然延续，货币政策精准滴灌，民营小微企业融资成本将稳中有降。
7、如何看待绿色生态指标变化？
在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中，类别指标上以“绿色生态”类取代了“十三五”规划纲要中的“资源环境”类，绿色生态指标数由原来的10个减少到5个，且全部为约束性指标。
生态文明建设功在当代、利在千秋。无论是提出“绿色生态”的基本逻辑，还是设定5个约束性指标，均体现了中央对生态环境保护工作的高度重视。
“十三五”时期，我国以打赢污染防治攻坚战为主线，环境治理取得显著成效，生态环境保护各项工作都取得重要进展，规划纲要确定的主要目标任务基本完成，人民群众生态环境获得感、幸福感和安全感不断增强。
中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南向记者表示，尽管成绩斐然，但我国生态环境保护工作依然任重道远，碳达峰任务艰巨。“十四五”时期，我国生态环境保护仍然处于关键期、攻坚期和窗口期，需以减污降碳为主线，持续发力。
面对新阶段、新目标，指标体系自然要与时俱进。王金南分析，与“十三五”规划中“资源环境”的逻辑相比，“绿色生态”的基本逻辑有显著的提升和进步，进一步突出了进入新发展阶段以后新发展理念对构建新发展格局的关键作用。
绿色生态的5个指标，具体为考核绿色低碳发展的单位GDP能耗和二氧化碳排放降低2个指标，考核环境质量改善的城市空气质量优良天数比例和地表水达到和好于Ⅲ类水体比例2个指标，考核绿水青山、优美生态的森林覆盖率1个指标，这个指标也是实现碳中和目标的碳汇能力建设关键指标。
“约束性指标要有明确导向，不应追求指标数量，关键在于高质量。”王金南表示，5个指标分别指向了绿色低碳发展、环境污染治理和生态保护修复3个领域。同时，尽管约束性指标是5个，但在年度发展计划中保留了更多的约束性指标，如主要污染物排放总量、非化石能源比例等。这些指标设计充分说明了绿色低碳对构建新发展格局和高质量发展的重要支撑和保障作用。
王金南表示，实现碳达峰、碳中和，是我国未来40年发展中的重大挑战和机遇，需要彻底的产业和能源结构调整才能达到目标。对于我国来说，如果要达到碳中和，可再生能源等非化石能源要占到80%以上。因此，要转变发展观念，抛弃依赖投资高碳项目刺激经济的模式，将投资转向支持低碳、绿色、有更大发展空间的项目，尽早在国际低碳技术的大潮中抢占身位、赢得先机。他建议，尽快研究发布煤炭和石油消费达峰时间，力争实现煤炭和石油分别在“十四五”和“十五五”期间梯次达峰。
8、如何实现居民收入基本同步经济增长？
“十四五”规划和2035年远景目标纲要在设定“十四五”时期经济社会发展主要目标时，明确将“居民人均可支配收入增长与国内生产总值增长基本同步”作为衡量民生福祉的指标之一。
对于这一目标，中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院研究员方福前表示，社会主义生产的目的是满足人民不断增长的物质和文化需要，不断满足人民对美好生活的向往。实现这个目标，就需要在经济不断增长的基础上使居民收入增长和经济增长基本同步。
“这是保证需求增长和经济增长相适应的必要途径，因为居民消费需求规模和增速主要取决于居民收入水平及其增长。这也是‘共享’的内容或要求之一，即经济发展成果由人民共享。”方福前说。
“十三五”期间，我国居民人均可支配收入年均名义增长2045元，比“十二五”时期多增156元。成绩来之不易，但要看到的是，我国城乡区域发展和收入分配差距还较大，与经济发展水平相适应的收入分配制度仍有待健全。目前，我国收入分配制度仍不完善，主要表现为：在初次分配过程中，劳动者报酬和劳动者贡献不对称，行业收入差距过大；在再分配过程中，没有充分发挥非政府组织和非营利组织的积极作用。
“我们期望，‘居民收入增长和经济增长基本同步’能成为一种制度性安排。”方福前介绍，所谓制度性安排，就是居民收入根据某种参照系或标准来增长，例如劳动生产率增长或经济增长。
北京师范大学中国收入分配研究院执行院长李实表示，在国民收入分配的大格局中，居民收入、企业收入、政府收入共同构成国民收入，三者分配份额的变化会直接影响居民收入。如果收入分配能够不断向居民收入倾斜，就有可能使居民收入增长不仅与经济增长基本保持同步，甚至可能快于经济增长。
从居民收入结构来看，目前我国城乡居民收入来源由工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入构成。“要使居民收入增长与经济增长保持同步，需要在这四方面努力。”李实表示。
李实认为，提高工资性收入，需要实现更高质量就业。因为只有更高的就业质量，才能增加高收入工作岗位。对于经营性收入来说，个体户、私营企业发展依赖于更好的营商环境、更自由的就业创业机会；转移性收入则更多体现在政府对低收入人群的社会救济和福利补贴上。此外，要使低收入群体的财产性收入实现更快增长，尤其是要通过深化农村土地制度改革，让农民能从土地中获得更多财产性收入。
目前，我国有4亿多中等收入人口，绝对规模世界最大，但相对规模有所不足。“十四五”规划和2035年远景目标纲要将扩大中等收入群体规模作为重要政策目标，明确提出，坚持居民收入增长和经济增长基本同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高基本同步，持续提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，更加积极有为地促进共同富裕。
居民收入和经济增长基本同步，是否必然带来中等收入群体的扩大？李实认为，二者有联系，但并非简单对应关系。目前，我国还有超过60%的人属于低收入群体，如果低收入群体的收入增长能够与经济增长基本同步或者更快，部分低收入群体就有可能进入中等收入群体。
“但是，人均可支配收入是平均数，如果主要是高收入群体收入增长较快，中等收入群体的扩大速度反而可能降低。”李实表示，因此，一方面要保持居民收入和经济增长基本同步，另一方面要持续提高低收入群体收入，使收入增长更多惠及低收入群体。
9、调查失业率控制在5.5%以内意味着什么？
“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，要实现更加充分更高质量就业，城镇调查失业率控制在5.5％以内。
失业率被视为与经济增长率、物价指数和国际收支平衡状况并行的四大宏观经济指标之一。“去年受新冠肺炎疫情等因素影响，就业压力大增。经过努力，2020年全年平均城镇调查失业率为5.6%，实属不易。这一指标水平超出预期，也是制定未来目标的参照。”中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部副主任赖德胜教授在接受经济日报记者采访时表示，城镇调查失业率控制在5.5%以内，意味着我国将实现比较充分的就业。
人力资源和社会保障部部长张纪南表示，今年就业面临诸多挑战。一方面，就业总量压力不减，今年城镇新增劳动力1500万人左右，高校毕业生909万人，创下新高。另一方面，结构性矛盾突出，就业难和招工难并存，制造业、服务业普工难招、技术工人短缺，技术技能人才求人倍率超过2。
虽然有诸多挑战和不确定性，但我国经济长期向好的基本面没有变，稳定就业大局的基本面没有变。多位专家认为，随着经济企稳向好，就业将延续总体平稳态势，虽然不同季度可能会有些许波动，但从全年来看，城镇新增就业及城镇调查失业率的目标是能够实现的，甚至还会有所突破。
“今年《政府工作报告》多处提法值得关注：一是要扩大就业容量，这意味着提升经济增长的就业弹性，扩大就业吸纳量，特别要发挥民营经济和中小微企业在扩大就业中的作用；二是就业优先政策要继续强化、聚力增效，这意味着促进就业各项政策将继续应出尽出，更加畅通地直达市场主体；三是支持和规范发展新就业形态，这意味着新就业形态的作用得到进一步确认。”赖德胜说。
来源/综合经济日报（记者顾阳 王轶辰乔金亮沈慧钱箐旎刘瑾熊丽韩秉志）
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来源： 经济日报
